Autor: Rostislav Čuba | 26. 6. 2026
Ústavy se málokdy lámou ranou. Lámou se pozvolným smiřováním — jednou větou navíc, jedním odůvodněním méně, jedním „vždyť se to tak odjakživa dělá“. Lámou se tak tiše, že si toho v den, kdy se to stane, skoro nikdo nevšimne. Všimne si až ten, kdo o pár let později zjistí, že zeď, o kterou se opíral, stojí o kousek jinde než dřív, a nikdo už přesně neví, kdy a kdo s ní pohnul.
Usnesení Pl. ÚS 16/26 je právě takovou tichou větou navíc. Na první pohled jde o banalitu s příměsí leteckého řádu: pojede, či nepojede prezident Petr Pavel na summit NATO do Ankary. Na druhý pohled jde o něco méně nevinného — o to, že Ústavní soud poskytl jedné straně kompetenčního sporu okamžitou exekutivní pomoc dřív, než rozhodl, zda jí tato pomoc podle Ústavy vůbec náleží. A poskytl ji s odůvodněním tak krátkým, že by u zkoušky z civilního procesu vyvolalo přinejmenším nepříjemné ticho.
Nejde o spor osobních sympatií k prezidentovi ani o obhajobu vlády. Ústava nepatří ani Hradu, ani Strakově akademii, ani Ústavnímu soudu. Patří pravidlu, že moc smí jen tam, kam ji právo pustí. A právě toto pravidlo je v tomto případě zatlačeno do kouta pod zdánlivě nevinným slovem: praxe.
Když se opatrnost mění v alibi
Začněme tím, co soud skutečně nařídil. Vládě, ministru zahraničních věcí a ministerstvu uložil, aby bezodkladně oznámily NATO a organizátorům summitu, že prezident je členem oficiální delegace České republiky, aby jemu a jeho doprovodu zajistily akreditaci a aby se zdržely všeho, čím by jeho účasti bránily či ji ztěžovaly.
To není zdrženlivý zákaz „nepřekážejte“. To je příkaz konat: notifikovat alianci, upravit složení delegace, zajistit akreditační režim. To jsou úkony běžného provozu zahraniční politiky — tedy přesně té oblasti, kterou čl. 67 odst. 1 Ústavy spojuje s vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci.
Soud má vykládat, komu pravomoc patří. Zde ji však pro konkrétní okamžik sám uvedl do chodu. A co je na tom nejvýmluvnější: čl. 67 odst. 1 soud ve svém usnesení dokonce zmínil — aby vzápětí jedinou větou ujistil, že do ústavního postavení vlády není nepřiměřeně zasaženo. Pojmenoval ustanovení, které právě míjel, a mávnutím ruky je odbyl. Tak se nepíše ústavní soudnictví. Tak se píše alibi.
Soud sám přiznal, že rozhodnout věc samu v časové tísni by nebylo zodpovědné, protože je příliš významná, složitá a mimořádná. To je poctivé východisko. Jenže pak vydal předběžné opatření, které pro tento konkrétní summit vyvolalo prakticky stejný politický účinek jako vyhovění prezidentovi. Řekne-li soud jedním dechem „ještě nemohu odpovědně rozhodnout, komu kompetence náleží“, a druhým dechem nařídí vládě provést úkon, který tuto kompetenci fakticky realizuje, není to opatrnost. Je to rozpor uložený do samého jádra rozhodnutí.
Buďme přesní: formálně nejde o úplné zkonzumování merita věci. Věc sama zůstane rozhodnutelná. Ústavní soud bude moci později vyložit, kdo má pravomoc rozhodovat o účasti prezidenta na summitech NATO do budoucna. Jenže předběžné opatření už nyní zkonzumovalo jednorázový politický efekt, o který v tomto okamžiku šlo. Po summitu už nepůjde vrátit, že stát prezidenta notifikoval, akreditoval a zařadil. Politický obraz bude vytvořen dřív než ústavní odůvodnění.
To je skutečný problém. Ne že by soud formálně uzavřel věc samu. Ale že fakticky vyrobil realitu, s níž bude pozdější nález zápasit až zpětně.
Zvyk není pravomoc
Celý zásah stojí na jediném pilíři — na dosavadní ustálené a dlouhodobé praxi, podle níž čeští prezidenti na summity NATO jezdívali a vláda jim v tom nebránila. Jenže právě zde se ukazuje první trhlina, kterou si soud sám prokopl. Tato praxe už podle samotného usnesení měla výjimky: prezidenti se summitů účastnili, pokud jim to zdravotní stav dovoloval, a v roce 2022 kvůli zdravotním komplikacím tehdejšího prezidenta vedl delegaci předseda vlády.
Co se jednou ohnulo kvůli zdravotní indispozici, není nedotknutelný ústavní nosník. Je to zvyklost s podmínkami. A jestliže obyčej ustoupil praktickému důvodu, proč by soud bez hlubšího testu uzavřel, že nemůže ustoupit rozhodnutí orgánu, který za zahraniční politiku nese politickou odpovědnost? Soud povýšil na kompetenci něco, co sám popsal jako pružné.
Protože zvyk není pravomoc. Politická zdvořilost minulých vlád není ústavní titul a mlčení není souhlas. Že vláda dříve prezidentům nebránila, neznamená, že bránit nesměla. Možná s účastí souhlasila. Možná ji považovala za vhodnou. Možná se konflikt nikdy neotevřel. Ale z absence sporu nelze vydestilovat ztrátu pravomoci.
Ústava přitom mluví bez obalu: státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Nikoli způsoby, které ustálil zvyk. Zvyklost může pomoci vyložit nejasný text, ale nemůže sama nahradit ústavní titul. A ústavní zvyklost se nerodí pouhým opakováním; rodí se až tam, kde aktéři jednají s přesvědčením, že jsou právně povinni tak jednat. Právě toto přesvědčení se mělo dokazovat. Místo dokazování přišlo konstatování, že „tak to bylo“.
Jenže Ústava nestojí na větě „tak to bylo“. Stojí na otázce „kdo k tomu má pravomoc“.
Hlas rozumu z menšiny
Nejpřesnější část usnesení napsali ti, kdo zůstali v menšině. Soudce Jan Wintr a soudkyně Dita Řepková jako jediní udělali to, co většina vynechala: probrali zákonné podmínky předběžného opatření. Připomněli, že nestačí blížící se termín a dlouhé trvání zvyku. Soud musí osvědčit rozhodné skutečnosti a prokázat buď potřebu zatímně upravit poměry, anebo obavu, že bez zásahu bude ohrožen výkon budoucího rozhodnutí. Obě podmínky rozebrali a obě vyloučili.
Většina k tomu mlčí. A je to mlčení výmluvné. Předběžné opatření má bránu, kterou musí projít každý návrh: osvědčení rozhodných skutečností a skutečná potřeba zatímní ochrany. Touto branou většinové odůvodnění neprošlo. Obešlo ji bočním vchodem jménem „ustálená praxe“.
Disent zároveň trefil samu povahu věci. Spor o rozsah kompetencí není soukromou žalobou jednoho člověka, který právě sedí na Hradě. Je to spor o objektivní právo mezi úřady. Nehájí se zájem osoby, hájí se hranice funkce. Že to tak je, plyne i ze zákona o Ústavním soudu: navrhovatel nemůže vzít návrh zpět bez souhlasu soudu právě proto, že nejde o jeho privátní záležitost, s níž by mohl volně nakládat.
Z toho plyne ničivý důsledek pro celou rétoriku naléhavosti. I kdyby soud rozhodl až po summitu, účel řízení by nezanikl. Vyhovující nález by prezidentovi i všem jeho nástupcům mohl zajistit účast na budoucích summitech NATO. Čekáním by se neztratilo objektivní ústavní pravidlo. Ztratil by se jen jeden politický okamžik jednoho léta.
Většina zaměnila újmu na osobní účasti za újmu na kompetenci. Zaměnila politickou chvíli za ústavní pravidlo. Zaměnila rychlost za naléhavost. A celou tuto záměnu schovala pod slovo „zvyk“.
U otázky legitimity musíme být přesní, aby se argument neobrátil proti nám. Není pravda, že by rozhodnutí šlo seriózně shodit na jednoduché větě „většinu soudu jmenoval Pavel“. Taková zkratka neobstojí. Kdyby samotné jmenování soudce prezidentem zakládalo podjatost, Ústavní soud by nemohl rozhodnout žádnou věc, v níž prezident vystupuje. To by Ústavu nechránilo, nýbrž rozbíjelo.
Fakta navíc míří opačným směrem, než by jednoduchý kritik čekal. Soudce zpravodaj Pavel Šámal nebyl Pavlovým jmenovancem. Naopak právě disentující Jan Wintr a Dita Řepková patří mezi soudce jmenované za prezidenta Pavla. Rozhodnutí ve prospěch Pavla tedy nelze pohodlně vyložit vděkem. A právě proto je celá věc vážnější. Kdyby šlo o loajalitu, byla by to laciná aféra. Tady jde o něco horšího: většina Ústavního soudu podlehla svůdnosti rychlého řešení a nedala svému zásahu odůvodnění odpovídající jeho váze. Disent Pavlových vlastních jmenovanců je proto silnější než jakákoli námitka podjatosti. Ukazuje, že odpor proti většině není antiprezidentská politika. Je to právní námitka z nitra soudu. A právě takové námitky se nedají odbýt pokrčením ramen.
Sečteno: máme tu aktivní zásah do probíhající zahraničněpolitické věci, odůvodněný několika odstavci, postavený na pružné praxi, vydaný bez přesvědčivého provedení zákonného testu a podle poučení bez možnosti odvolání. Každý z těch prvků by sám vyžadoval opatrnost. Jejich součin je procesní varování nejvyššího řádu.
Čím méně opravného prostoru, tím přísnější musí být odůvodnění. Čím nevratnější praktický účinek, tím přesněji musí být prokázány podmínky. A čím citlivější zásah do dělby moci, tím méně stačí říci: „dosud se to tak dělalo“.
Vojenská odbornost není kompetence
Aby bylo jasno: prezident má silné argumenty. Bylo by lacině nepoctivé je obejít. Je hlavou státu, je volen přímo, zastupuje stát navenek a u obranné aliance se může dovolávat i své role vrchního velitele ozbrojených sil. To nejsou směšné karty. Ale ani jedna z nich není esem.
Právě zde má spor zvláštní stín. Prezident Petr Pavel není civilista, který se k NATO dostal jen přes protokol. Je bývalý voják a někdejší předseda Vojenského výboru NATO. Má zkušenost, kterou žádný z jeho polistopadových předchůdců v této podobě neměl. To může být odborně cenné. Může to být důvod, proč jeho hlas v debatě o alianci nepodceňovat. Jenže právě proto je nutné trvat na hranici ještě přísněji. Odbornost není kompetence. Vojenská zkušenost není ústavní mandát. A znalost aliančních struktur není právo přepsat odpovědnost vlády.
Summit NATO není sjezd generálů. Není to operační porada štábů ani velitelské stanoviště. Je to politické fórum hlav států a vlád, kde se vojenské otázky převádějí do politických rozhodnutí. A v demokratickém ústavním státě má vojenský pohled zůstat podřízen civilní politické odpovědnosti, nikoli se jí stát náhradou. Právě proto je nepřijatelné nechat roli vrchního velitele splývat s právem vynutit si účast v oficiální delegaci proti vůli vlády. Vrchní velení není diplomatická samovláda. Skutečné vojenské linie, alianční vojenské struktury a odborná obranná koordinace vedou jinudy než osobní účastí prezidenta na společné fotografii státníků. Prezidentova vojenská role může být důvodem, proč je jeho účast vhodná, důstojná nebo politicky rozumná. Sama o sobě ale nedokazuje, že vláda ztratila pravomoc rozhodnout o delegaci.
Pokud se vláda a prezident rozcházejí v pohledu na zahraničněpolitickou situaci, nelze z loajální spolupráce vyvodit povinnost vlády přibrat do delegace vlastní ústavní oponenturu a předstírat jednotu, která neexistuje. Vláda má právo nést na summit svůj mandát, protože za něj odpovídá. Prezident má právo být respektován jako hlava státu, informován, konzultován a brán vážně. Nemá však právo proměnit svůj nesouhlas ve vstupenku, kterou mu vláda musí sama vytisknout.
Přímá volba prezidenta není tichá novela Ústavy. Dává politickou legitimitu, nikoli nové pravomoci. Kdyby volby samy měnily kompetence, měnil by se ústavní systém bez ústavodárce.
Ani zastupování státu navenek nelze číst osamoceně. Prezident reprezentuje stát, vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a nese politickou odpovědnost Poslanecké sněmovně. Zahraniční politika není soukromým panstvím Hradu ani výlučným nádvořím Strakovy akademie. Je to prostor loajální spolupráce. Jenže spolupráce není povinnost vlády ustoupit pokaždé, když prezident prohlásí věc za svou.
Tady je zrcadlo, do něhož stojí za to se podívat. Moc se málokdy posouvá jedním velkým skokem, na který by se dalo pohodlně ukázat. Posouvá se po schodech, z nichž každý vypadá rozumně a každý má svého zastánce, který právě teď nepokládá za vhodné být přísný.
„Je to jen pro tenhle summit.“ „Je to jen předběžně.“ „Je to jen zachování zvyku.“ „Je to jen technická akreditace.“
Čtyři nevinné věty — a o čtyři schody níž. U Ústavy přitom nikdy nenastane vhodná chvíle nebýt přísný. Kdo na ni čeká, dočká se jí až ve chvíli, kdy už je zbytečná.
Procesní poslušnost, nikoli kapitulace
Co z toho plyne pro vládu? Ne vzdor. Vzdor by byl hloupý dar prezidentovi. Otevřená neposlušnost by ze sporu o hranice moci udělala pohádku o vládě, která nerespektuje Ústavní soud. Takový příběh by byl pohodlný, srozumitelný a nepravdivý — a právě proto by byl politicky účinný.
Ale stejně nepřijatelná je druhá krajnost: vykonat usnesení jako běžný diplomatický provoz a mlčet. Mlčení po takovém zásahu není neutralita. Je to surovina pro budoucí zvyk.
Správná odpověď je přesnější a tvrdší: splnit výrok doslova, bez jediného milimetru navíc.
Ústavní soud uložil notifikovat prezidenta jako součást oficiální delegace, zajistit akreditaci a nebránit jeho účasti. Neuložil, že prezident vede delegaci. Neuložil, že prezident určuje mandát České republiky. Neuložil, že prezident formuluje závazné pozice státu. Neuložil, že vláda uznává jeho výlučnou pravomoc. Neuložil, že se tím zakládá pravidlo pro příští summity.
Právě zde má vláda vzít Ústavní soud za slovo.
Ústavní soud prezidentovi otevřel dveře do sálu, ale svým krátkým a nedostatečně odůvodněným usnesením mu nepodal mikrofon státu. Nepřiznal mu vedení delegace, mandát ani právo prezentovat závaznou pozici České republiky. Prezident byl předběžně zařazen do delegace; nebyl však předběžně ustaven jejím politickým hlasem.
Právě zde má vláda vzít Ústavní soud za slovo. Splnit výrok doslova, bez jediného milimetru navíc. Notifikovat prezidenta jen proto, že to předběžné opatření ukládá. Akreditovat ho jen proto, že to výrok přikazuje. Umožnit účast, ale nepřevést mandát. Přítomnost není vedení delegace. Akreditace není kompetence. Společná fotografie není zahraniční politika. Vláda má proto nyní zasednout a vlastním usnesením chladně oddělit tři vrstvy: fyzickou účast prezidenta, vedení delegace a mandát České republiky. První vrstva je vynucena předběžným opatřením. Druhá a třetí zůstávají vládní odpovědností. Usnesení má výslovně určit, kdo delegaci vede, kdo drží mandát a kdo za Českou republiku na summitu prezentuje závaznou pozici. Tím se prezidentovi neblokuje účast; pouze se mu nepřiznává pravomoc, kterou mu Ústavní soud nepřiznal.
To je procesní obrat, který prezidentovi neulehčuje cestu, ale zužuje výtěžek jeho předběžného vítězství na minimum. Dostane účast, protože ji soud předběžně přikázal. Nedostane z ní pravomoc, protože tu soud meritorně nepřiznal.
Současně má vláda okamžitě podat návrh na změnu, zrušení nebo autoritativní výklad předběžného opatření. Ne jako prosebný dovětek, ale jako ústavní protiútok vedený jazykem řízení. Má žádat, aby Ústavní soud výslovně potvrdil, že jeho usnesení neřeší vedení delegace, mandát České republiky, závazné zahraničněpolitické pozice, pravidla budoucích summitů ani existenci ústavní zvyklosti.
Tím se věc obrátí. Pokud Ústavní soud řekne ano, prezidentovo předběžné vítězství se zmenší na jednorázovou účast bez precedenční síly. Pokud řekne ne nebo bude mlčet, bude zřejmé, že předběžné opatření nebylo jen technickou ochranou účasti, ale skrytým zásahem do exekutivní odpovědnosti vlády. A pak se už nebude mluvit o tom, zda vláda respektovala soud. Bude se mluvit o tom, zda soud respektoval vlastní meze. Rozdíl mezi poslušností a kapitulací neleží v tom, zda stát vykoná výrok. Leží v tom, zda dovolí, aby se z jeho výkonu stal nový ústavní argument proti němu. Vláda tedy nemá soudu vzdorovat. Má ho splnit tak přesně, až zůstane obnaženo, co všechno soud ve skutečnosti neřekl.
Vedle toho je namístě otevřít i přípustnost samotného rámce: je rozhodování o složení jedné delegace skutečně sporem o rozsah kompetencí, anebo politicko-protokolární neshodou přepsanou do formy kompetenční žaloby proto, aby umožnila rychlý soudní zásah? Tuto otázku nelze nechat pod kobercem jen proto, že summit má akreditační lhůtu.
Závěr
Spor nakonec není o Pavla, o Babiše, o Macinku ani o jednu cestu do Ankary. Je o tom, zda se pod slovem „zvyk“ smějí obejít zákonné podmínky zásahu do dělby moci. Je o tom, zda se soud smí stát na týden správcem politického okamžiku. A je o tom, zda veřejnost přijme jako samozřejmost, že několik odstavců stačí k příkazu konkrétního diplomatického úkonu ve prospěch jedné strany, zatímco jen dva soudci z pléna připomenou, že i předběžné opatření má své zákonné podmínky.
Že těmi dvěma jsou zrovna prezidentovi vlastní jmenovanci, není pikantnost. Je to to nejvážnější, co z celého případu plyne: na zákon tu upozornili ti, kteří by podle laciné logiky vděku měli mlčet.
Prezident nesmí proměnit tradici ve výlučnou pravomoc. Vláda nesmí proměnit splnění v kapitulaci. A Ústavní soud nesmí proměnit zatímní opatření v zatímní převzetí exekutivy. Kdo před tím uhne s tím, že zrovna teď je třeba být umírněný, nebude umírněný. Bude jen další v řadě těch, kdo si na ohýbání Ústavy zvykli dřív, než si stačili všimnout, že už nestojí rovně.
S pozdravem
RČ
